Lompat ke konten Lompat ke sidebar Lompat ke footer
Beranda / Latsar

Esai Perkembangan Perubahan Paradigma Pelayanan Dari Old Public Administration (OPA), Kemudian Berubah Menjadi New Public Management (NPM) Dan Seterusnya Ke New Publik Service

Diposkan Irfan Malik A



ESSAY

PERKEMBANGAN PERUBAHAN PARADIGMA PELAYANAN DARI OLD PUBLIC ADMINISTRATION (OPA), KEMUDIAN BERUBAH MENJADI NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM) DAN SETERUSNYA KE NEW PUBLIK SERVICE

 

Teori Dalam Administrasi Negara Dapat Dilacak Dari Perkembangan Paradigma Ilmu Administrasi Itu Sendiri. Yang Pada Awalnya Paradigma Merupakan Suatu Konsep Yang Digunakan Oleh Para Ilmuwan Untuk Menjelaskan Fenomena-Fenomena Perkembangan Ilmu Atau Cara Pandang Untuk Menganalisis Fenomena Social Yang Berkembang Di Masyarakat. Dan Buku Tulisan Janet V. Denhardt Dan Robert B. Denhardt Yang Berjudul The New Public Service: Serving, Not Steering Dapat Digunakan Untuk Memahami Ilmu Administrasi. Janet V. Denhardt Dan Robert B. Denhardt Membagi Mencoba Membagi Paradigma Administrasi Negara Atas Tiga Kelompok Besar, Yaitu Paradigma The Old Public Administration (Opa), The New Public Management (Npm) Dan The New Public Service (Nps). Menurut Denhardt Dan Denhardt Paradigma Opa Dan Npm Kurang Relevan Dalam Menangani Persoalan-Persoalan Publik Karena Memiliki Landasan Filosofis Dan Ideologis Yang Kurang Sesuai Dengan Administrasi Negara, Sehingga Perlu Paradigma Baru Yang Kemudian Disebut Sebagai Nps.

 

1. Old Public Administration ( Opa )

The Old Public Administration Pertama Kali Dikemukan Oleh Seorang Presiden As Dan Juga Merupakan Guru Besar Ilmu Politik, Woodrow Wilson. Beliau Menyatakan Bidang Administrasi Itu Sama Dengan Bidang Bisnis. Maka Dari Itu Munculah Konsep Ini, Konsep Old Public Administration Ini Memiliki Tujuan Melaksanakan Kebijaka Dan Memberikan Pelayanan, Dimana Dalam Pelaksanaannya Ini Dilakukan Dengan Netral, Profesional, Dan Lurus Mengarah Kepada Tujuan Yang Telah Ditetapkan. Ada Dua Kunci Dalam Memahami Opa Ini, Pertama, Adanya Perbedaan Yang Jelas Antara Politik (Policy) Dengan Administrasi. Kedua, Perhatian Untuk Membuat Struktur Dan Startegi Pengelolaannya Hak Organisasi Publik Diberikan Kepada Manajernya (Pemimpin), Agar Tugas-Tugas Dapat Dilakukan Secara Efektif Dan Efisien.

 

Dalam Bukunya ”The Study Of Administration”, Wilson Berpendapat Bahwa Problem Utama Yang Dihadapi Pemerintah Eksekutif Adalah Rendahnya Kapasitas Administrasi. Untuk Mengembangkan Birokrasi Pemerintah Yang Efektif Dan Efisien, Diperlukan Pembaharuan Administrasi Pemerintahan Dengan Jalan Meningkatkan Profesionalisme Manajemen Administrasi Negara. Untuk Itu, Diperlukan Ilmu Yang Diarahkan Untuk Melakukan Reformasi Birokrasi Dengan Mencetak Aparatur Publik Yang Profesional Dan Non-Partisan.
Maka, Tema Dominan Dari Pemikiran Wilson Adalah Aparat Atau Birokrasi Yang Netral Dari Politik. Administrasi Negara Harus Didasarkan Pada Prinsip-Prinsip Manajemen Ilmiah Dan Terpisah Dari Hiruk Pikuk Kepentingan Politik. Inilah Yang Dikenal Sebagai Konsep Dikotomi Politik Dan Administrasi. Administrasi Negara Merupakan Pelaksanaan Hukum Publik Secara Detail Dan Terperinci, Karena Itu Menjadi Bidangnya Birokrat Tehnis. Sedang Politik Menjadi Bidangnya Politisi.

 

Paradigma Administrasi Publik Model Klasik Juga Dapat Dilihat Melalui Model “Old Chesnuts” Dari Peters (1996 Dan 2001), Dimana Administrasi Publik Berdasarkan Pada Pegawai Negeri Yang Politis Dan Terinstitusionalisasi; Organisasi Yang Hirarkhis Dan Berdasarkan Peraturan; Penugasan Yang Permanen Dan Stabil; Banyaknya Pengaturan Internal; Serta Menghasilkan Keluaran Yang Seragam (Lihat Dalam Oluwu, 2002 Dan Frederickson, 2004).
Kelebihan Dari Administrasi Publik Klasik Adalah Politik Yang Tidak Mencampuri Kegiatan Administrasi Di Pemerintahan. Sehingga Tidak Ada Hasil Dari Kegiatan Administrasi Terhadap Publik Yang Berbau Politik. Administrasi Publik Klasik Juga Memampukan Birokrasi Memiliki Daya Stabilitas Yang Sangat Tinggi, Karena Para Birokrat Diputuskan Berdasarkan Pertimbangan Obyektif, Para Birokrat Dilindungi Dari Kesewenangan Hukum, Dan Masa Depan Para Birokrat Terjamin. Struktur Birokrasi Yang Kompleks Dan Formal Serta Berdasarkan Dokumen Resmi Akan Menghindarkan Birokrasi Dari Penyalahgunaan Wewenang Baik Oleh Birokrasi Karier Maupun Birokrasi Politisi Yang Berkuasa Untuk Sementara. Administrasi Publik Klasik Ini Juga Dapat Diimplementasikan Di Negara Berbentuk Kerajaan. Selanjutnya, Sifat Netral Dari Administrasi Publik Klasik Ini Dapat Menghindarkan Birokrasi Dari Kepentingan Figur Atau Kelompok-Kelompok Tertentu.

 

Dalam Hal Ini Kharakter Old Public Administration Dicirikan Oleh Kegiatan Pemerintah Yang Terfokus Pada Pemberian Pelayanan Kepada Masyarakat Yang Dilakukan Oleh Administrator Publik Yang Akuntabel Dan Bertanggungjawab Secara Demokratis Kepada Elected Official. Nilai Dasar Utama Yang Diperjuangkan Dalam Old Public Administration Adalah Efisiensi Dan Rasionalitas Sebagai Sebuah Sistem Tertutup. Fungsi Administrator Publik Didefinisikan Sebagai Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating Dan Budgeting.
The Old Public Administration Pertama Kali Dikemukan Oleh Seorang Presiden As Dan Juga Merupakan Guru Besar Ilmu Politik, Woodrow Wilson.

 

Beliau Menyatakan Bidang Administrasi Itu Sama Dengan Bidang Bisnis. Maka Dari Itu Munculah Konsep Ini, Konsep Old Public Administration Ini Memiliki Tujuan Melaksanakan Kebijaka Dan Memberikan Pelayanan, Dimana Dalam Pelaksanaannya Ini Dilakukan Dengan Netral, Profesional, Dan Lurus Mengarah Kepada Tujuan Yang Telah Ditetapkan. Ada Dua Kunci Dalam Memahami Opa Ini, Pertama, Adanya Perbedaan Yang Jelas Antara Politik (Policy) Dengan Administrasi. Kedua, Perhatian Untuk Membuat Struktur Dan Startegi Pengelolaannya Hak Organisasi Publik Diberikan Kepada Manajernya (Pemimpin), Agar Tugas-Tugas Dapat Dilakukan Secara Efektif Dan Efisien.
Paradigma Opa Memiliki Tiga Pemikiran, Yaitu :

1. Pertama, Paradigma Dikotomi Yang Dikemukakan Oleh Henry, Memiliki Dua Kunci Pokok Yaitu:

Politik Berbeda (Distinct) Dengan Administrasi. Politik Adalah Arena Dimana Kebijakan (Policy) Diambil Sehingga Administrasi Tidak Berhak Berada Dalam Arena Tersebut. Administrasi Hanya Bertugas Mengimplementasikan (Administered) Kebijakan Tersebut.
Opa Juga Tidak Bisa Dilepaskan Dari Prinsip-Prinsip Manajemen Ilmiah (Scientific Management) Frederick W. Taylor Dan Manajemen Klasik Posdcorb Ciptaan Luther Gullick. Administrasi Negara Harus Berorientasi Secara Ketat Kepada Efisiensi. Semua Sumber Daya (Man, Material, Machine, Money, Method, Market) Digunakan Sebaik-Baiknya Untuk Mencapai Prinsip Efisiensi.

 

2. Kedua, Manusia Rasional (Administratif) Herbert Simon Juga Memberikan Pengaruh Terhadap Opa.

Menurut Simon, Manusia Dipengaruhi Oleh Rasionalitas Mereka Dalam Mencapai Tujuan-Tujuannya. Rasionalitas Yang Dimaksud Di Sini Hampir Sama Dengan Efisiensi Yang Dikemukakan Oleh Aliran Scientific Management. Manusia Yang Bertindak Secara Rasional Ini Disebut Dengan Manusia Administratif (Administrative Man).

 

3. Ketiga, Teori Pilihan Publik (Public Choice) Merupakan Teori Yang Melekat Dalam Opa.
Teori Pilihan Publik Berasal Dari Filsafat Manusia Ekonomi (Economic Man) Dalam Teori-Teori Ekonomi. Menurut Teori Pilihan Publik Manusia Akan Selalu Mencari Keuntungan Atau Manfaat Yang Paling Tinggi Pada Setiap Situasi Dalam Setiap Pengambilan Keputusan. Manusia Diasumsikan Sebagai Makhluk Ekonomi Yang Selalu Mencari Keuntungan Pribadi Melalui Serangkaian Keputusan Yang Mampu Memberikan Manfaat Yang Paling Tinggi.

·         Denhardt Dan Denhardt Menguraikan Karakteristik Opa Sebagai Berikut
Ø Fokus Utama Adalah Penyediaan Pelayanan Publik Melalui Organisasi Atau Badan Resmi Pemerintah
Ø Kebijakan Publik Dan Administrasi Negara Sebagai Tujuan Yang Bersifat Politik.
Ø Administrator Publik Memainkan Peranan Yang Terbatas Dalam Perumusan Kebijakan Publik Dan Pemerintahan; Mereka Hanya Bertanggung-Jawab Mengimplementasikan Kebijakan Publik.
Ø Pelayanan Publik Harus Diselenggarakan Oleh Administrator Yang Bertanggung-Jawab
Ø Kepada Pejabat Politik (Elected Officials) Dan Dengan Diskresi Terbatas.
Ø Nilai Pokok Yang Dikejar Oleh Organisasi Publik Adalah Efisiensi Dan Rasionalitas.

 

Herbert Simon, Administrative Behavior. Dimana Dengan Munculnya Konsep Rasional Model.Mainstream Dalam Opa Ini Muncul Dari Ide-Ide Inti Yang Ada, Diantaranya :

 

1. Pemerintah Memberikan Perhatian Langsung Dalam Pelayanan Yang Dilakukan Oleh Instansi Pemerintah Yang Berwenang.

2. Kebijakan Publik Dan Administrasi Saling Berkaitan Dengan Merancang Serta Melaksanakan Kebijakan Untuk Tujuan Politik.

3. Administrasi Publik Hanya Berperan Kecil Dalam Pembuatan Kebijakan Dibandingkan Dalam Pengimplementasian Kebijakan Publik.

4. Para Administrator Berupaya Memberikan Pelayanan Yang Bertanggung Jawab.

5. Para Administrator Bertanggung Jawab Kepada Pemimpin Politik Yang Dipilih Secara Demokratis.

6. Program Kegiatan Di Administrasikan Dengan Baik Dan Dikontrol Oleh Para Pejabat Publik Yang Memiliki Hierarki Dalam Organisasi.

7. Nilai Utama Dari Administrasi Publik Adalah Efiiensi Dan Rasionalitas.

8. Administrasi Publik Dilakukan Secara Efisien Dan Tertutup.

9. Peran Administrasi Publik Dirumuskan Secara Luas Seperti Posdcrb.

 

Ii. New Public Management ( Npm )

Npm Secara Umum Dipandang Sebagai Suatu Pendekatan Dalam Administrasi Publik Yang Menerapkan Pengetahuan Dan Pengalaman Yang Diperoleh Dalam Dunia Manajemen Bisnis Dan Disiplin Yang Lain Untuk Meningkatkan Efisiensi, Efektivitas Kinerja Pelayanan Publik Pada Birokrasi Modern.

Npm Adalah Suatu Sistem Manajemen Desentral Dengan Perangkat-Perangkat Manajemen Baru Seperti Controlling, Benchmarking Dan Lean Management. Bagi Yang Lain, Npm Dipahami Sebagai Privatisasi Sejauh Mungkin Atas Aktivitas Pemerintah.
Manajemen Kualitas.

 

New Public Management (Npm) Merupakan Sistem Manajemen Administrasi Publik Yang Paling Aktual Di Seluruh Dunia Dan Sedang Direalisasikan Di Hampir Seluruh Negara Industri. Sistem Ini Dikembangkan Di Wilayah Anglo Amerika Sejak Paruh Kedua Tahun 80-An Dan Telah Mencapai Status Sangat Tinggi Khususnya Di Selandia Baru. Perusahaan-Perusahaan Umum Diprivatisasi, Pasar Tenaga Kerja Umum Dan Swasta Dideregulasi, Dan Dilakukan Pemisahan Yang Jelas Antara Penetapan Strategis Wewenang Negara Oleh Lembaga-Lembaga Politik (Apa Yang Dilakukan Negara) Dan Pelaksanaan Operasional Wewenang Oleh Administrasi (Pemerintah) Dan Oleh Badan Penanggungjawab Yang Independen Atau Swasta. Administrasi Publik Mulai Mengenalkan New Public Management (Npm) Yang Merupakan Paradigma Baru Pada Tahun 1990-An. Istilah Npm Pertama Kali Dikemukakan Crishtopher Hood Dalam Artikelnya “ All Public Management Of All Seasons”. Nama New Public Management Sering Disebut Dengan Nama Lain Misalnya Post-Bureucratis Paradigm (Barzeley, 1992), Dan Reinventing Government (Osborne Dan Gaebler, 1992).

 

New Publik Management (Npm) Adalah Paradigma Baru Dalam Manajemen Sektor Publik. Npm Biasanya Dikawankan Dengan Old Publik Management (Opm). Konsep Npm Muncul Pada Tahun 1980-An Dan Digunakan Untuk Mellukiskan Sektor Publik Di Inggrin Dan Selandia Baru. Npm Menekankan Ada Control Atas Output Kebijakan Pemerintah, Desentrallisasi Otoritas Menajement, Pengenalan Pada Dasar Kuasi-Mekanisme Pasar, Serta Layanan Yang Berorientasi Customer.

 

Asal Npm Berasal Dari Pendekatan Atas Menejemen Publik Dan Birokrasi. Selama Ini Birokrasi Erat Dikaitakan Dengan Manajemen Sektor Publik Itu Sendiri. Birokrasi Dianggap Erat Berkait Dengan Keengganan Maju, Kompeksitas Hirarki Jabatan Dan Tugas, Serta Mekanisme Pembuatan Keputusan Yang Top-Down. Fokus Dari Npm Sebagai Sebuah Gerakan Adalah Pengadopsian Keunggulan Teknik Manajemen Perusahaan Sektor Publik Untuk Diimplementasikan Dalam Sektor Publik Dan Pengadministrasiannya.
Prinsip-Prinsip Npm

 

Paradigma Npm Memiliki Konsep Yang Terkait Dengan Manajemen Kinerja Sektor Publik, Yang Mana Pengukuran Kinerja Merupakan Salah Satu Dari Prinsip-Prinsipnya. Npm Mengacu Kepada Sekelompok Ide Dan Praktik Kontemporer Untuk Menggunakan Pendekatan-Pendekatan Dalam Sektor Privat (Bisnis) Pada Organisasi Sektor Publik. Pemerintahan Yang Kaku Dan Sentralistik Sebagaimana Yang Dianut Oleh Opa Harus Diganti Dengan Pemerintahan Yang Berjiwa Wirausaha. Npm Menganjurkan Pelepasan Fungsi-Fungsi Pemerintah Kepada Sektor Swasta. Inti Dari Ajaran Npm Dapat Diuraikan Sebagai Berikut :

1. Pemerintah Diajak Untuk Meninggalkan Paradigma Administrasi Tradisional Dan Menggantikannya Dengan Perhatian Terhadap Kinerja Atau Hasil Kerja.

2. Pemerintah Sebaiknya Melepaskan Diri Dari Birokrasi Klasik Dan Membuat Situasi Dan Kondisi Organisasi, Pegawai Dan Para Pekerja Lebih Fleksibel.

3. Menetapkan Tujuan Dan Target Organisasi Dan Personel Lebih Jelas Sehingga Memungkinkan Pengukuran Hasil Melalui Indikator Yang Jelas.

4. Staf Senior Lebih Berkomitmen Secara Politis Dengan Pemerintah Sehari-Hari Daripada Netral.

5. Fungsi Pemerintah Adalah Memperhatikan Pasar, Kontrak Kerja Keluar, Yang Berarti Pemberian Pelayanan Tidak Selamanya Melalui Birokrasi, Melainkan Bisa Diberikan Oleh Sektor Swasta.

6. Fungsi Pemerintah Dikurangi Melalui Privatisasi.

 

III. New Publik Service (NPS)

Di Indonesia sendiri penerapan New Public Service sudah sangat lama dibicarakan dan berusaha untuk direalisasikan, namun dalam kenyataannya masih  terkendala banyak hal dan tidak sesuai dengan apa yang diharapkan.

 

Menurut R Nugroho Dwijowiyoto (2001), kondisi riil birokrasi Indonesia saat ini, digambarkan sebagai berikut :

Secara generik, ukuran keberhasilan birokrasi sendiri sudah tidak sesuai dengan tuntutan organisasional yang baru. Di Indonesia, birokrasi di departemen atau pemerintahan paling rendah, yang diutamakan adalah masukan dan proses, bukan hasil. Karenanya, yang selalu diperhatikan oleh para pelaku birokrasi adalah jangan sampai ada sisa pada akhir tahun buku (birokrasi lama).

Paradigma New Public Service(NPS) merupakan konsep yang dimunculkan melalui tulisan Janet v.Dernhart dan Robert B.Dernhart berjudul “The New Public Service”.Paradigma NPS dimaksudkan untuk meng “counter”paradigma administrasi yang menjadi arus utama (mainstream)yakni paradigma New Public Management.Dan juga dianggap sebagai usaha kritikan terhadap paradigm Old Public Administration.

 

Prinsip-prinsip atau asumsi dasar dari pelayanan public baru (new public service),yaitu :

a.       Melayani warga negara bukan pelanggan (Serves Citizens,Nut Customer) melalui pajak yang mereka bayarkan maka warga negara adalah pemilik sah (legitimate)negara bukan pelanggan.

b.      Mengutamakan kepentingan public (seeks the public interest) kepentingan public seringkali berbeda dan kompleks,tetapi negara berkewajiban untuk memenuhinya.Negara tidak boleh melempar tanggung-jawabnya kepada pihak lain dalam memenuhi kepentingan public.

c.       Kewarganegaraan lebih berharga atau bernilai dari pada kewirausahaan (value citizenship over entrepreneurship) kewirausahaan itu penting,tetapi warga negara berada diatas segalanya.

d.      Berfikir strategis dan bertindak demokratis (think strategically ,act democratically) pemerintah harus mampu bertindak cepat dan menggunakan pendekatan dialog dalam menyelesaikan persoalan public.

 

e.       Menyadari bahwa akuntabilitas tidaklah mudah (recogniza that accountability isn’t simple) pertanggung jawaban merupakan proses yang sulit dan terukur sehingga harus dilakukan dengan metode yang tepat

f.       Melayani dari pada mengarahkan (serve rather than steer) fungsi utama pemerintah adalah melayani warga negara bukan mengarahkan

g.      Menghargai manusia tidak hanya sekedar produktivitas (value people ,not just productivity) kepentingan masyarakat harus menjadi prioritas meskipun bertentangan dengan nilai-nilai produktivitas.

Cara pandang paradigma NPS ini ,menurut Dernhart diilhami oleh :

a.       Teori politik demokrasi terutama yang berkaitan dengan relasi warga negara dengan pemerintah

b.      Pendekatan humanistic dalam teori organisasi dan manajemen.

 

Meskipun secara garis besar hanya ada 3 paradigma dalam pelayanan public,namun ada beberapa akademisi yang menyatakan bahwa governance merupakan salah satu paradigmadalam pelayanan public.Governance atau sekarang lebih dikenal dengan ‘’Good Governance” bisa dikatakan menyempurnakan konsep-konsep sebelumnya.Jika pada masa-masa sebelumnya kekuasaan dan penyelenggaraan pemerintah lebih didominasi oleh negara,maka pada konsep Good Governance ,partisipasi dari actor bisnis dan masyarakat sangat ditekankan dengan tujuan agar tercapainya kebijakan pemerintah yang dapat menyentuh semua aspek kebutuhan masyarakat baik itu untuk sector privat maupun untuk masyarakat pada umumnya.